Evropský parlament se koncem listopadu zapojil do debaty o změnách fungování Evropské unie souborem návrhů, které mimo jiné zahrnují i zrušení práva veta členských států při hlasování o otázkách, jako je zahraniční politika nebo daně. Zastánci této změny tvrdí, že cílem je zajistit efektivní fungování EU i po jejím případném rozšíření. Přestože se jedná pouze o návrhy a případné změny musí členské státy schválit jednotlivě, na sociálních sítích se šíří tvrzení, že EU přechází ke „kompletní centralizaci“ a členské země ztratí právo veta. Podle odborníků to však není záměrem této reformy a navrhované změny z EU neudělají federaci.
V Evropské unii i v jednotlivých členských státech se diskutuje o tom, jak by mohla organizace fungovat efektivněji a pružněji. Dle zastánců by měla být schopna reagovat na více souběžných krizí, zvýšit svůj vliv na geopolitické scéně a přitom se dále rozšiřovat. Větší počet členů totiž znamená větší riziko zablokování klíčových rozhodnutí, neboť v současné době má každý člen právo veta v zahraničních, bezpečnostních či daňových otázkách.
Menší státy se obávají, že pokud se pravidla změní, mohou ztratit více suverenity a v důležitých otázkách budou přehlasovány většími zeměmi, zejména Francií a Německem. Další otázkou je, jak zvýšit spolupráci v oblasti zdravotnictví, vzdělávání nebo přistěhovalectví. Tato témata budou pravděpodobně důležitá i v kampani před volbami do Evropského parlamentu, které proběhnou v členských státech od 6. do 9. června 2024.
Koncem listopadu se do této diskuze zapojil Evropský parlament (EP) se svými návrhy na změny, v nichž mimo jiné požaduje zrušení práva veta v oblasti daňové, zahraniční a bezpečnostní politiky.
Někteří politici toto hlasování označili za cestu k evropské federaci a ohrožení suverenity, přestože podle odborníků by návrhy ke vzniku federace nevedly. Jakékoli změny ve fungování EU musí schválit členské státy, a tak je může zablokovat kterýkoli člen, včetně těch menších, jako je Česká republika.
„EU přechází ke kompletní centralizaci v procesech řízení všech členských zemí,“ tvrdí tento facebookový příspěvek z 2. prosince 2023, který sdílelo přes 140 uživatelů. „Zároveň se ruší právo VETA, základní právo členské země nesouhlasit s navrhovaným postupem. “„“
Podobná tvrzení byla sdílena také ve slovenštině nebo francouzštině. Agentura AFP se těmito tvrzeními ve francouzštině již zabývala v tomto článku.
Příspěvky vyvolávají dojem, že EP schválil změny ve fungování Evropské unie, ačkoli odborníci potvrzují, že EP tyto pravomoci ani nemá. Dokument schválený 22. listopadu 2023 je tak především politickým prohlášením a výzvou k další diskusi o pravidlech fungování EU.
Očekává se například, že řada členských států odmítne omezení práva veta, které si do svého programového prohlášení zapsala například nově zvolená vláda na Slovensku. Konečné slovo při rozhodování o případných změnách mají členské státy.
Pouze politické prohlášení
Poslanci Evropského parlamentu 22. listopadu 2023 schválili návrhy na změny smluv Evropské unie (archiv).
Smlouvy EU jsou závazné dohody mezi členskými státy EU. Stanovují cíle EU, pravidla pro instituce, způsob přijímání rozhodnutí a vztahy mezi Unií a jejími členskými státy. Každá činnost EU vychází ze smluv; orgány EU nemohou jednat jinak, než jim smlouvy umožňují.
V současné době jsou v platnosti čtyři takové smlouvy, jež najdete zde (archiv).
Diskuse o změnách těchto smluv probíhají již desítky let, ale v současnosti jde především o to, jak zajistit efektivní fungování Evropské unie po případném vstupu dalších členských států. Evropská unie má v současnosti 27 členů, ale v různých fázích přístupových jednání je dalších osm států (archiv), které mají oficiální status kandidátské země.
Evropský parlament vstoupil do rozpravy přijetím usnesení, pro které hlasovalo 291 poslanců, 274 bylo proti a 44 se zdrželo hlasování.
„Poslanci požadují více pravomocí EU v otázkách životního prostředí. Chtějí také sdílené pravomoci EU v oblastech, které v současnosti spadají výlučně do působnosti členských států: veřejném zdraví (zejména přeshraniční zdravotní hrozby, sexuální a reprodukční zdraví a práva), civilní ochraně, průmyslu a vzdělávání,“ uvedl Evropský parlament v tiskové zprávě ze dne 22. listopadu 2023 (archiv).
Toto stanovisko EP je však pouze politickým prohlášením, neboť poslanci EP nemají pravomoc měnit smlouvy EU, zdůraznila v telefonickém rozhovoru pro agenturu AFP 28. listopadu 2023 Christine Verger (archiv), místopředsedkyně Institutu Jacquese Delorse.
„Je to pouze názor parlamentu na to, jak vidí budoucnost evropských institucí. Není to však nic nového. Nejen Evropský parlament, ale i řada dalších orgánů vydala v poslední době stanoviska na toto téma, zejména v souvislosti s rozšířením Evropské unie o nové země,“ uvedla.
„Tato otázka se v intelektuálních, akademických a politických debatách objevuje již několik let. Mohou v případě přijetí nových členských států – hovoříme zejména o balkánských státech a možná i o Ukrajině či Moldavsku – nadále fungovat instituce v dnešní podobě? Tuto otázku si již několik let kladou téměř všude. Můžeme fungovat s 35 evropskými komisaři?“
Klíčem k pochopení toho, o čem se v Evropském parlamentu hlasovalo, je skutečnost, že o změnách smluv EU nerozhodují poslanci Evropského parlamentu. „Smlouvu musí vypracovat členské státy na mezivládní konferenci a poté ji ratifikovat v souladu se svými ústavními pravidly,“ řekla agentuře AFP v telefonickém rozhovoru 29. listopadu 2023 Hélène Gaudin, profesorka na univerzitě Toulouse-Capitole a ředitelka Ústavu pro výzkum evropského, mezinárodního a srovnávacího práva.
Evropský parlament vyzval Evropskou radu, aby se navrhovanými změnami zabývala. Mohlo by se tak stát na případném konventu, o jehož svolání rozhodne Evropská rada na svém prosincovém zasedání (archiv). Ke svolání konventu stačí prostá většina členských států. V tuto chvíli ani není jasné, zda se vedoucí představitelé touto otázkou budou zabývat.
Výsledky konventu by pak byly projednány na mezivládní konferenci, kde se rozhodnutí přijímají jednomyslně. Výsledky by pak ještě musely na domácí půdě schválit všechny členské státy, takže k zablokování procesu by stačila prostá většina v parlamentu kteréhokoli členského státu. V některých členských státech by změny musely projít referendem.
„V každém případě je úloha Evropského parlamentu z hlediska rozhodování nulová. Pokud jde o reformu smluv, skutečnou rozhodovací pravomoc mají národní parlamenty,“ řekla Verger.
Odborníci zpochybňují označení EU za „federaci“
Některé příspěvky na sociálních sítích tvrdily, že změny navržené EP automaticky povedou ke změnám ve fungování Evropské unie.
Například podle tohoto příspěvku se EU změní na „vojenskou federaci bez možnosti veta pro jednotlivé státy“.
Podle analytika Euractiv.sk Radovana Geista (archiv) však žádná definice pojmu „vojenská federace“ neexistuje.
„Teoreticky by se to v kontextu EU dalo chápat jako institucionální uspořádání, v němž mají federální instituce (v tomto případě evropské) výlučnou pravomoc jednat ve vymezených oblastech (v tomto případě v oblasti obrany) a mají k tomu vlastní kapacity (v tomto případě ‚evropskou armádu‘ financovanou z ‚evropských peněz‘). O tom se však v EU nediskutuje a není to zmíněno ani v přijatém stanovisku EP,“ řekl Geist agentuře AFP v e-mailovém rozhovoru z 3. prosince 2023.
Z politologického hlediska je federace užším sdružením států než unie. Federace předpokládá spojení státních celků, které uznávají nadřazenost společné vlády. Tato definice však není všeobecně platná.
Česká a Slovenská federativní republika byla až do svého rozdělení federací, která měla jak národní parlamenty, tak ústřední federální orgány. Dnes je federací například Německo.
Politická unie je spojení dvou nebo více samostatných částí, které však nemusí nutně tvořit nadřazenou organizační strukturu. Tuto formu má například federativní stát Ruska a Běloruska. Taková spolupráce může mít různé formy a intenzitu.
Ačkoli Evropská unie v současnosti obsahuje mnoho prvků, které odborníci (například zde) považují za znaky federace, nelze ji označit za federaci, říká Geist.
To by podle něj vyžadovalo například posílení pravomocí EP ve vztahu k Evropské komisi. Rada EU, v níž jsou zastoupeny vlády členských států, by musela ztratit nadřazenost nad EP, poslanci EP by museli získat legislativní pravomoci, musel by být zcela zrušen princip jednomyslnosti všech rozhodnutí nebo by musel být výrazně navýšen společný rozpočet.
„O ničem takovém se v EU nediskutuje, dokonce ani v přijatém stanovisku EP. To pouze vyzývá k posílení ‚obranné unie‘, což je souhrnný název používaný pro posílení obranných kapacit EU,“ uvedl Geist.
V současné době nemají poslanci EP pravomoc navrhovat zákony, tuto pravomoc má Evropská komise. Europoslanci zákony společně s Radou EU „pouze“ schvalují.
S Geistem souhlasí také Vladislava Gubalova z Centra pro globální Evropu think-tanku GLOBSEC. „Cílem návrhu na změnu smlouvy není vytvoření evropské federace. Vyzývá k reformě pravomocí Komise a k některým institucionálním reformám s cílem zvýšit účinnost politik EU a spolupráci mezi institucemi,“ uvedla v e-mailu zaslaném agentuře AFP 1. prosince 2023.
„Přechod k federaci by znamenal úplné přepracování smluv tak, aby Komise měla výlučné pravomoci, zejména v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Při rozhodování by navíc musely získat větší vliv nadnárodní evropské instituce,“ tvrdí.
Gubalová poukazuje na to, že změna smluv obvykle trvá přibližně pět let a často je neúspěšná. „Zkušenosti ukazují, že změna smluv je bolestivý a někdy neúspěšný proces. V současné době není v členských státech politická vůle ani chuť smlouvy otevírat,“ uvedla.
Zrušení práva veta bude obtížné
Mezi návrhy poslanců patří zrušení práva veta v oblasti daní nebo bezpečnostní a zahraniční politiky. Země by však nadále měly právo veta v zásadních otázkách, jako jsou budoucí změny smluv EU nebo rozšíření o nové členy.
Mnozí kritici těchto návrhů to označují za omezování práv menších států, které nebudou schopny odolávat tlaku větších členů Unie.
Zrušení práva veta, zejména v zahraniční politice, je již dlouho zmiňováno jako nástroj k zefektivnění Evropské unie. Například maďarský premiér Viktor Orbán pohrozil, že zablokuje veškerou pomoc Evropské unie Ukrajině a také budoucí vstup této země do bloku. Problém může v budoucnu nastat také při schvalování dalších sankcí proti Rusku.
„Schopnost Maďarska blokovat snahy ostatních zemí o uvalení sankcí na Rusko vyvolala pocit, že reforma je nezbytná. Je sice pravda, že rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou v této oblasti lze formálně považovat za ztrátu práva veta, ale je demokraticky normální, aby zástupcům 26 států bránili v jednání zástupci jediného státu?“ táže se François-Vivien Guiot, docent evropských a mezinárodních studií na UPPA.
„V praxi je izolovaný stát v Radě vždy vystaven velmi silnému tlaku, který ho obvykle vede k tomu, že se vzdá svého odporu. Státy vždy jednají o několika otázkách současně a rozhodnutí se přijímají v balíku. I v případech, kdy není nutné jednomyslné hlasování, státy raději hledají konsenzus, než aby si vynucovaly svůj postoj,“ pokračuje.
Panují obavy, že přijetím nových členů se stejným právem veta by se fungování Unie ještě více zkomplikovalo.
„Zahraniční politika není evropskou kompetencí v pravém slova smyslu, ale členské státy se mezi sebou dohodnou, že budou určité věci dělat společně. V této oblasti zahraniční politiky je však samozřejmě pravidlem jednomyslnost. Přechod na hlasování kvalifikovanou většinou i v těchto oblastech by vyžadoval rozhodnutí všech států ratifikované všemi parlamenty,“ říká Verger.
Proti zrušení práva veta v zahraniční a bezpečnostní politice Evropské unie nebo v daňové oblasti je řada zemí včetně Slovenska, Maďarska a Polska. V České republice jej odmítá i vedoucí strana vládní koalice ODS (archiv).
Geist proto neočekává, že by návrh v Evropské radě prošel, ale „některé méně kontroverzní typy rozhodnutí se pravděpodobně přesunou do hlasování kvalifikovanou většinou. Není třeba kvůli tomu měnit smlouvy, mohlo by to proběhnout jednomyslným souhlasem členských států“.
Kvalifikovaná většina (archiv) je nejpoužívanější metodou hlasování v Radě EU, přičemž tímto postupem se přijímá přibližně 80 procent všech právních předpisů EU. Rada EU je shromážděním ministrů vlád členských států, kteří jsou seskupeni podle projednávaných témat. Zatímco Evropská rada stanovuje obecné zásady fungování orgánů EU, Rada EU (společně s parlamentem) schvaluje konkrétní právní předpisy.
Kvalifikovaná většina se v Radě EU používá při hlasování o návrhu Komise nebo vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Kvalifikované většiny je dosaženo, když pro návrh hlasuje 55 procent členských států – v praxi to znamená 15 z 27 členských států – a pokud návrh podpoří členské státy představující alespoň 65 procent celkového počtu obyvatel EU.
Návrh může být zastaven blokační menšinou nejméně čtyř členů Rady EU.
Pokud Rada EU hlasuje o návrhu, který nepředložila Evropská komise nebo vysoký představitel, je k jeho přijetí zapotřebí tzv. posílené kvalifikované většiny. K jejímu dosažení je třeba, aby pro návrh hlasovalo nejméně 72 procent členských států, tedy nejméně 20 z 27 členských států, které zároveň musí zastupovat nejméně 65 procent obyvatel EU.
V současné době musí Rada EU hlasovat jednomyslně o otázkách, které členské státy považují za citlivé, jako je společná zahraniční a bezpečnostní politika, členství v EU, harmonizace vnitrostátních právních předpisů v oblasti nepřímého danění, finance EU, harmonizace vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení a sociální ochrany.
Parlament chce silnější postavení
Předsedkyně Evropské komise, jíž je v současnosti Ursula von der Leyen, je v oficiálních dokumentech v angličtině označována jako „President of the European Commission“. Návrh EP na změnu smlouvy sice zmiňuje přejmenování Evropské komise na Evropskou exekutivu a hovoří o jejím prezidentovi (přesněji předsedovi), ale to neznamená, že se vytváří nová funkce s většími pravomocemi.
V současné době navrhuje předsedu Komise Evropská rada a tuto nominaci následně schvaluje EP. Poslanci EP by to chtěli změnit ve svůj prospěch tak, aby předsedu navrhovali oni a vedoucí představitelé členských států pouze schvalovali jeho nominaci.
V současné době má každá země svého komisaře, kterého nominuje národní vláda. Evropský parlament vyjadřuje důvěru Komisi jako celku; poslanci EP nemají na složení tohoto orgánu přímý vliv.
Tato změna by proto posílila roli EP při vytváření výkonné moci, přičemž výběr předsedy exekutivy by více zohledňoval výsledky voleb do Evropského parlamentu. Samotné návrhy však automaticky neposilují pravomoci navrhované exekutivy ve srovnání se současnými pravomocemi Evropské komise.
