Tomio Okamura, ale také další politici v poslední době argumentují mezinárodními pravidly pro přijímání a ochranu uprchlíků. Často zmiňují jejich údajnou povinnost požádat o azyl v první bezpečné zemi či zpochybňují jejich odchod z Ukrajiny s odkazem na to, že v některých částech země se nebojuje. Na příkladu dvou výroků předsedy SPD se proto zaměříme na to, jestli tyto argumenty odpovídají mezinárodnímu právu.
Tomio Okamura: „Oni (uprchlíci z Ukrajiny, pozn. Demagog.cz) si mají podle mezinárodních pravidel žádat (o mezinárodní ochranu, pozn. Demagog.cz) v první bezpečné zemi.“
NEPRAVDA
Mezinárodní právo ani dublinský systém uprchlíkům, kteří přicházejí na území EU, neukládá povinnost žádat o azyl v první bezpečné zemi, do níž přijdou.
Tomio Okamura uvádí, že ukrajinští uprchlíci by měli žádat o mezinárodní ochranu v prvních bezpečných zemích, do kterých přicházejí. Zpravidla tedy v Maďarsku, Polsku a na Slovensku, nikoliv v České republice. Odkazuje se přitom na tzv. dublinský systém.
Podle dokumentů Organizace spojených národů (.pdf, str. 1–2) nebo např. i britského parlamentu (.pdf, str. 5) nicméně mezinárodní právo žádné nařízení, že uprchlíci musí požádat o mezinárodní ochranu „v první bezpečné zemi“, neobsahuje. K postoji, že by lidé „měli žádat“ o azyl v první bezpečné zemi, do níž přijedou, Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky doslova uvádí: „Tento princip nelze nalézt v Úmluvě o právním postavení uprchlíků a v mezinárodním právu žádný takový požadavek neexistuje.“ (.pdf, str. 1–2)
Upřesněme, že uprchlíci mají možnost podat žádost o udělení mezinárodní ochrany, a příslušné orgány poté rozhodnou o tom, zda bude žadateli udělen azyl, dočasná doplňková ochrana, nebo zda bude jeho žádost zamítnuta.
Dokument OSN z roku 1991 uvádí, že tzv. koncept bezpečné země je v kontextu uprchlictví a žadatelů o azyl aplikován na krajiny, které buďto neprodukují uprchlíky, nebo ve kterých může být uprchlíkům udělen azyl bez dalšího ohrožení. V tomto smyslu existují dvě kategorie, a to bezpečná země původu a bezpečná země azylu.
V případě člověka, který je občanem země klasifikované jako bezpečná země původu, je žádost o azyl přímo zamítnuta, nebo je uprchlík nucen svůj status důsledně prokázat, protože země jeho původu není považována za nebezpečnou. V případě bezpečné země azylu je uprchlíka nebo žadatele o azyl možno navrátit do bezpečné země, kde usiloval nebo mohl usilovat o azyl, jelikož jeho bezpečnost již nebyla ohrožena.
Právě z tohoto principu pak vychází dublinský systém, tedy mechanismus určující, který členský stát EU „je příslušný pro posuzování žádostí o mezinárodní ochranu“. Uveďme, že první Dublinská úmluva pochází z 90. let a později ji nahradilo nařízení EU z roku 2003, v současnosti pak platí unijní nařízení z roku 2013, tzv. Dublin III.
Cílem dublinského systému je eliminovat situace, kdy je řízení o žádosti cizince o mezinárodní ochranu vedeno ve více státech současně (nebo postupně), a situace, kdy se žádný ze členských států nepokládá za příslušný žádost vyřizovat. Pro žadatele o mezinárodní ochranu tak dublinský systém znamená, že má právo na posouzení své žádosti o mezinárodní ochranu pouze v jednom členském státě EU.
Ani samotný dublinský systém nicméně pro cizince neznamená, že musí o ochranu požádat v první unijní (bezpečné) zemi, do níž přijede (.pdf, str. 5). O této povinnosti se hovořilo v souvislosti s možnou reformou dublinského systému v roce 2016 (.pdf, str. 4), k níž však nedošlo.
V rámci dublinského mechanismu má každý členský stát EU jen možnost přenechat vyřizování žádosti státu, který je určen jako příslušný. Článek 17 nařízení Dublin III pak zároveň říká, že jakákoli členská země se může rozhodnout žádost vyřídit, i když podle stanovených kritérií není určena jako příslušná.
Mezi kritéria, podle nichž se příslušnost posuzuje, patří (čl. 7–15) například to, zda je žadatelem dítě, které má rodinného příslušníka v jiném členském státě, nebo zda má žadatel rodinného příslušníka, který už v jiném státě EU mezinárodní ochranu získal nebo o ni požádal. V případě, že žadatel o azyl překročil hranici EU nelegálně, je pro vyřizování žádosti příslušný stát, kde k tomuto překročení hranice došlo (tedy v podstatě první unijní země). To nicméně není případ nynějších uprchlíků z Ukrajiny, kteří bez omezení mohou hranice do EU překročit legálně.
Další kritérium má poté spojitost s vízy. Uveďme proto, že vízová povinnost pro Ukrajince, kteří vlastní biometrický pas, byla v schengenském prostoru zrušena v roce 2017. Podle nařízení Dublin III je v případě osob, které jsou osvobozeny od vízové povinnosti, příslušný k posouzení žádosti kterýkoli stát nevyžadující vízum, v němž člověk o mezinárodní ochranu požádá. V případě Ukrajinců s biometrickým pasem je tedy příslušný kterýkoli stát schengenského prostoru, v němž žádost o ochranu podají, nikoli např. jen Maďarsko, Polsko nebo Slovensko. Dodejme, že biometrický pas v roce 2021 na Ukrajině vlastnilo 18 milionů lidí.
Na závěr tedy shrňme, nařízení Dublin III pouze stanovuje kritéria, podle kterých se určuje stát, který je k vyřízení žádosti příslušný. Jednotlivé státy EU se tak mohou (nicméně nemusí) rozhodnout, že vyřízení žádosti přenechají příslušnému státu, kde je pak případně žadateli udělen azyl nebo dočasná ochrana. Obecně tak lze říci, že je pro cizince nejméně problémové požádat o mezinárodní ochranu v příslušné zemi (v případě nelegálních migrantů tedy skutečně „v první bezpečné zemi“ EU), protože jejich žádost pravděpodobně bude vyřizována právě zde. Mezinárodní právo ani dublinský systém však žadateli o mezinárodní ochranu neukládá povinnost podat tuto žádost v první bezpečné zemi, do níž přijdou. Výrok Tomia Okamury proto hodnotíme jako nepravdivý.
Tomio Okamura: „Oni (uprchlíci z Ukrajiny, pozn. Demagog.cz) si mají podle mezinárodních pravidel žádat (o mezinárodní ochranu, pozn. Demagog.cz) v první bezpečné zemi.“
NEOVĚŘITELNÉ
Úmluva z roku 1951 v definici „uprchlíka“ jasně neuvádí, zda se vztahuje na lidi prchající před válkou. Dle směrnice úřadu OSN za uprchlíky tito lidé být považováni mohou, rozhodnutí o jednotlivých případech ale leží na úřadech států. Situaci lidí ze Zakarpatí tak nelze zobecnit.
Tomio Okamura mluví v kontextu udělování dočasné ochrany ukrajinským Romům ze Zakarpatské oblasti. Nejprve proto shrňme dění v tomto regionu od začátku ruské invaze na Ukrajinu.
Situace v Zakarpatské oblasti
V prvních týdnech po 24. únoru byla Zakarpatská oblast sousedící se Slovenskem a Maďarskem zejména útočištěm pro Ukrajince, kteří se rozhodli neprchnout ze země. Vnitřně vysídleným osobám zde bylo nabídnuto ubytování. Náčelník vojenské správy a gubernátor oblasti Viktor Mykyta v rozhovoru pro Novinky.cz 21. března řekl, že ve srovnání s dobou před válkou se situace v regionu změnila například kvůli zpřísněným kontrolám na silnicích nebo kvůli varováním o možných vzdušných útocích. „Nedávno obyvatelé Užhorodu, Mukačeva a dalších měst seděli v protileteckých krytech a suterénech budov déle než pět hodin,“ dodal k tomu tehdy Mykyta. Uveďme, že v Užhorodu, nejvýznamnějším městě Zakarpatské oblasti, je mezinárodní letiště, které představuje potenciální vojenský terč.
K prvnímu ruskému útoku v oblasti došlo 3. května 2022. Viktor Mykyta v té době uvedl, že byl ruskou raketou zasažen blíže neupřesněný objekt v horách. Ukrajinské zdroje následně upřesnily, že raketa zasáhla jednu z trafostanic v blízkosti nádraží v obci Volovec a v důsledku výbuchu došlo k poničení budov v okruhu 500 metrů od místa zásahu. Doplňme, že právě přes Volovec vede jedna z hlavních železničních tras ke slovenským hranicím. Podle vyjádření ukrajinského Ministerstva vnitra se Rusko útokem snažilo „zastavit převoz těžkých zbraní“ ze západní Ukrajiny směrem na východ.
Vymezení pojmu uprchlík v mezinárodním právu
Nyní se zaměříme na definici uprchlíka, která není oficiálně rozlišena na „válečné“ a jiné uprchlíky. Definice uprchlíka se v mezinárodním právu (.pdf, str. 1) opírá o dva hlavní dokumenty (.pdf). Prvním z nich je Úmluva o právním postavení uprchlíků (.pdf, str. 1), která byla přijata na konferenci OSN v Ženevě v roce 1951, a proto je někdy označována i jako Ženevská úmluva o uprchlících (.pdf, str. 121). Na ni navazuje Protokol týkající se právního postavení uprchlíků z roku 1967 (.pdf, str. 1). Dodejme, že na poskytování pomoci uprchlíkům, osobám bez státní příslušnosti a vnitřně vysídleným osobám se zaměřuje mezinárodní instituce Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR).
Po konci druhé světové války (.pdf, str. 2) shledalo mezinárodní společenství potřebu vymezit práva těch, kteří se ocitli mimo zemi svého původu důsledkem světového konfliktu. Ve všeobecných ustanoveních Úmluvy z roku 1951 stojí, že za uprchlíka může být označen ten, kdo „v důsledku událostí, které nastaly před 1. lednem 1951, se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů“ a není schopný „přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti” (.pdf, str. 2). Tato původní definice měla omezený časový rámec, který se brzy ukázal jako nedostačující. Protokol z roku 1967 ji tak rozšířil a zbavil ji časového omezení, které se původně vztahovalo jen k událostem před rokem 1951 (.pdf, str. 20).
Směrnice UNHCR z roku 2016
Uveďme tedy, že Úmluva o právním postavení uprchlíků při vymezení pojmu uprchlík jasně nevyjmenovává, zda se definice vztahuje i na lidi prchající před válečným konfliktem. Podle dřívější oficiální metodické příručky UNHCR lidé, kteří byli nuceni opustit svou zemi v důsledku mezinárodních nebo vnitrostátních ozbrojených konfliktů, nebyli běžně podle Úmluvy z roku 1951 nebo Protokolu z roku 1967 za uprchlíky považováni. Ke změně příručky nicméně došlo v roce 2016 (.pdf, str. 1, 3). Dle této novější směrnice UNHCR jsou definice stanovené v Úmluvě i Protokolu přímo aplikovatelné na civilisty, kteří byli donuceni přemístit se v důsledku ozbrojeného konfliktu a násilí. Do této kategorie spadají, kromě jiných, i konflikty mezi státními aktéry. Zároveň nemusí být oficiálně vyhlášena válka (.pdf, str. 1–2). Doplňme, že Rusko oficiálně Ukrajině válku nevyhlásilo.
Konkrétně směrnice z roku 2016 zmiňuje (.pdf, str. 5), že v případě ozbrojeného konfliktu mohou být celé komunity dotčeny a „být vystaveny riziku“ leteckého bombardování, použití kazetové munice, dělostřelecké palby nebo například využití strategie obléhání. Dále hovoří také o zastavení dodávek vody a elektřiny či o destrukci budov. Vystavení takovému jednání (ať už samostatně, nebo kumulativně) může být podle UNHCR považováno za „pronásledování“ ve významu článku 1A (.pdf, str. 2) Úmluvy z roku 1951, který obsahuje definici uprchlíka.
Podle směrnice UNHCR (.pdf, str. 5) mohou představovat „pronásledování“ také přímé i nepřímé důsledky ozbrojeného konfliktu, včetně těch dlouhodobých. Zmíněny jsou zde mj. dopady na státní a sociální struktury či podpůrné systémy, např. překážky v přístupu ke vzdělání a zdravotní péči, výrazný ekonomický pokles či chudoba. Tyto důsledky podle UNHCR „mohou být dostatečně závažné, ať už jednotlivě, nebo souhrnně, aby představovaly pronásledování a vytvořily oprávněné obavy z pronásledování“.
Problémem v tomto případě je, že směrnice z roku 2016 vyjmenovává příklady, kdy člověk za uprchlíka považován být může, ale závazně nestanovuje, kdy za něj být považován musí. Při rozhodování úřadů, zda daný člověk má „oprávněné obavy z pronásledování“ (a lze mu tak přiznat status uprchlíka), hrají roli dvě roviny: subjektivní rovina „obav“ a objektivní rovina jejich „oprávněnosti“ (.pdf, str. 2–3). Úřady přitom oprávněnost obav posuzují nejen na základě osobních informací o daném člověku a jeho zázemí, ale především na základě informací ze země jeho původu.
Na závěr shrňme, že podle mezinárodního i českého práva může být za uprchlíka označen ten, kdo splňuje znaky uvedené v Úmluvě a jejím Protokolu. Dokument UNHCR z roku 2016 pak říká, že osoby zasažené ozbrojeným konfliktem, ať už přímo, či nepřímo, mohou být za uprchlíky považovány. Samotné rozhodnutí, zda lze obavy jednotlivých osob ze Zakarpatské oblasti označit za oprávněné, a zda tak mají být posuzováni jako uprchlíci podle Úmluvy, ale stále leží na úřadech jednotlivých států. Jelikož nemůžeme s jistotou určit, jak tyto úřady jednotlivé případy osob ze Zakarpatí posuzují, nemůžeme situaci ani zobecnit a říci, zda dle mezinárodních pravidel všichni tito lidé uprchlíky jsou, nebo nejsou. Z těchto důvodů hodnotíme výrok jako neověřitelný.
